课题组：徐苏涛、王佳、谢盼盼、岳渤、杨洋。

引言

政府引导基金并非是新事物，但历经二十余年的增量培育与野蛮生长，逐步进入存量优化与增量延伸的新阶段。进入高质量发展新时代，尤其是在疫后经济重建与“十四五”开局以来，政府引导基金进一步成为解决市场失灵与培育市场的重要政策工具。在如今的话语语境下，我们需要重新审视政府引导基金的前世今生，重新透视我国政府引导基金的基本景框，重新回顾国内外成功案例的借鉴启示，重新思考政府引导基金如何从困境和泥沼中走出来，成为地区创新生态建设的创新中枢、战略平台与产业组织者，赋能传统产业升级、新兴产业发展和科技自立自强。衷心祝愿，处在十字街口的政府引导基金，全面推进“创新基底—运作要素—生成价值”三循环，进而以“三循环”赋能区域创造力上涌爆发、竞争力下沉积淀。

一、政府引导基金的前世今生

在我国政府引导基金的发展历程中，从国家政策文件看，曾出现“创业投资引导基金”“政府投资基金”“政府出资产业投资基金”等多种不同称谓，其内涵既存在交叉重叠部分，又各具独特性。

表1：三类基金内涵比较

从政府财政资金支持产业发展的“双层三路径”分析（如下图1），可以更好地廓清政府引导基金、政府投资基金和政府出资产业投资基金三者的关系。Ⅰ层即通过传统的广义的财政拨款形式支持企业发展，例如通过财政奖励或补贴等形式吸引其他地区企业落户本地或在本地缴纳税费，对部分区域实施的地方级财政收入全留或增量返还等。在国务院62号文等政策文件的影响下，以“投改拨”的形式快速发展，具体表现为下图Ⅱ层（即以股权投资的方式支持企业/产业发展）。其中，Ⅱ-α指政府投资基金以母基金（FOFs）的形式与各级地方政府资金、社会资本共同发起设立创业/产业投资基金或通过增资方式参与现有创业/产业投资基金；Ⅱ-β指政府投资基金通过股权投资等形式直接投资于具体项目/企业。

资料来源：GEI根据政策文件整理绘制

图1：政府财政资金支持产业发展的主要实现方式（双层三路径）

总体来看，政府引导基金包括狭义和广义两个层次，狭义的政府引导基金本身不直接从事创业投资业务，只是扮演母基金的角色；广义的政府引导基金旨在引导社会各类资本投向政府期望的企业、产业、基础设施等领域，通常以单一政府出资、上下级政府联合出资、政府与社会资本共同出资等形式设立，主要采用股权投资等市场化方式运作，既包括母子基金形式，也参与直接投资。从实操层面看，目前所讲的政府引导基金更接近于广义的政府引导基金。

一是在科技革命与产业变革历史交织条件下，以财政创新引导金融创新进而带动产业组织创新，有利于抢占产业发展的制高点、主导权与主动权。产业革命发源于技术创新、成就于金融创新，体现为产业组织方式演进。围绕产业链布局创新链，围绕创新链部署资本链，建立覆盖技术创新及产业化全过程的产业组织方式及科技金融体系，成为一个国家和地区培育新兴产业、创新驱动发展的战略手段。尤其在新旧动能转换条件下，新兴产业增量培育尚未弥补传统经济存量萎缩的空缺，造成当前基本面的阶段性阵痛。迫切需要以财政资金带动科技金融、以产业资本支撑创业创新、以自主创新促进新兴产业，加快形成创新驱动、内生增长、开放合作发展的新格局。

二是改革开放以来我国积累了充裕民间资本，但金融资本与产业资本结合不紧密，迫切需要在财政资金杠杆作用下，带动更多社会资本投向经济社会发展重点领域和薄弱环节，打造中国经济升级版。我国民间资本雄厚，但间接融资比例较高、股权投资发展薄弱、引导机制不健全，对新兴产业培育及产业转型升级的支撑能力不够，迫切需要通过壮大发展政府引导基金，将科技、金融、人才、产业及创业创新要素相结合，加快将传统金融资金、各类社会资本转化为现代产业资本，带动区域经济良性、健康、快速发展。

三是伴随我国预算改革、税制改革及财政改革为重点的财政体制改革推进，迫切需要借助引导基金等政策工具创新产业扶持方式，促进产业转型升级与新兴产业培育。尤其在国务院62号文（《关于深化预算管理制度改革的决定》）发布以来，政府促进产业发展的政策空间及政策工具愈加局限。迫切需要借助政府引导基金转变财政资金配置方式、支出结构，进而创新产业扶持及组织方式，提高公共资源配置效率，促进创新创业和经济转型发展。

四是在疫后经济重建过程中，无论中央政府还是地方政府财政支出面临结构性调整压力，政府引导基金成为提高财政出资效益的重要途径。近年特别是疫情以来，政府积极从扩大支出、减税降费两方面发力“维稳”经济，推动财政赤字规模持续扩张。年中央财政赤字预期、地方财政赤字预期分别达到亿元、亿元，资金调入和结转结余成为地方政府弥补超预算赤字的重要手段，长江证券研究所等研究成果均认为，在财政结余资金降至低位的背景下，未来财政支出或更加注重结构性发力。同时，未来财政支出将更加注重提高出资效益。政府引导基金旨在撬动社会资本参与区域创新创业与产业发展，实现“给我一个支点，我就能撬起整个地球”的杠杆效应，有望全面提高财政出资效率与效益，受到中央至地方政府的普遍青睐。

数据来源：Wind，国家发改委

图2：地方财政赤字预期与中央财政赤字预期均呈现扩大趋势

结合政府引导基金设立数量、政策文件规制、行业成熟度等诸要素考量，我国政府引导基金历经了四个发展阶段，即初步探索期（年-年）、加速发展期（年-年）、井喷爆发期（年-年）和优化调整期（年至今）。

数据来源：GEI根据政策文件整理、清科私募通

图3：我国政府引导基金四个阶段

（1）初步探索期（年-年）：年“中关村创业投资引导基金”的成立，拉开了我国政府引导基金从概念探讨到实操尝试的序幕，成为我国创投市场由单一市场化向“市场化+政府”并存的重大转折点。我国政府引导基金肇始于政府创业投资引导基金，而政府创业投资引导基金则深深植根于我国对创业投资的探索。年，时任全国人大常委会副委员长、民建中央主席的成思危提交《关于加快发展我国风险投资事业的几点意见》，年七部委向国务院提交了《关于建立风险投资机制的若干建议》并得到朱镕基总理签署以国务院办公厅的名义转发，由此催生了深创投、上海联创、中科招商等一批本土创投机构。正是在此背景下，“中关村创业投资引导基金”于年横空而出，激起中央以及地方各级政府、创投行业对政府创业投资引导基金的