导读

江苏小城镇发展历史悠久、特色鲜明，在省域经济发展和城镇化进程中扮演了非常重要的角色。进入21世纪以来，随着省域城镇化率的不断提升，城乡格局正发生着巨变，小城镇的发展与定位面临新的困难和挑战。推动小城镇健康可持续发展，激活小城镇在新型城镇化和乡村振兴中的作用，首先必须摸清其发展的现状特征与发展趋势。

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江苏省住房和城乡建设厅组织开展了全省小城镇建设发展调查。本课题组选择南京、常州、扬州高邮市、盐城大丰区、徐州睢宁县等五个代表性市县区的61个乡镇（街道）展开实地调查，结合调研及相关统计数据，经综合分析研究形成本报告。

本次调查小城镇的空间分布

调研小城镇基本情况

一、小城镇建设发展现状

1.人口发展特征与趋势

调查的57个小城镇平均人口规模为4.6万人，其人口发展趋势呈现以下特征：

人口收缩较为普遍，

超过80%的小城镇常住人口较十年前减少，人口增长的小城镇主要集中在南京、常州（苏锡常）、徐州三大都市圈的人口持续增长的区县；

老龄化趋势明显，

接近90%的调查小城镇老龄化率超过年全国18.1%的平均水平，部分小城镇老龄化率已超过30%，且有进一步增长的趋势；

人口集聚度存在南北差异，

调研的57个小城镇中，近70%小城镇建成区常住人口增长，但超过80%的小城镇人口增幅低于10%。其中，靠近都市区范围的小城镇，人口向镇区集聚显著，如常州横林镇、雪堰镇，高邮送桥镇和沙集双沟镇，增幅超30%。

调研小城镇七普人口数

调研小城镇十年间人口增幅

部分调研小城镇的老龄化变化情况

从不同类型小城镇人口来看，重点镇和特色镇的人口规模高于一般镇，但差距并不显著。重点镇、特色镇的政策实施对推进人口集聚效果并不明显，约82%的重点镇和特色镇常住人口减少。如常州市的重点镇薛埠镇和特色镇天目湖镇常住人口较十年前显著减少，降幅甚至超过30%。与此同时，一般镇中部分小城镇建成区对人口同样具有较强吸引力，如雪堰镇和官山镇，在所有调研小城镇中增幅排名第二和第四。

不同类型小城镇七普人口数

调研小城镇六普、七普人口差值与增幅变化图

2.经济发展特征与趋势

苏南及沿江地区小城镇二、三产业基础雄厚、实力较强，东陇海沿线地区小城镇依托互联网新经济成为新发展亮点。

调查小城镇的经济发展特征与省域经济发展特征基本吻合。总体而言，苏中、苏北小城镇经济总量较小，第一产业更具优势，农业现代化水平稳步提高，如大丰区围绕上海市场需求全力打造优质稻米、绿色蔬果、健康水产、生态畜禽供应基地。小海镇建成盐城市级农业园区，成为“上海市外蔬菜主供应基地”。睢宁县小城镇依托各自资源特色，探索出“农业公司-集体股份合作社-新型职业农民”的农业经营体系，确立农地流转制度，顺应人口城镇化趋势，推动农业现代化的进程。

同时，小城镇的经济发展受中心城市都市区化进程的影响非常显著，日益成为都市功能的重要组成部分，第三产业占比较高，如南京竹镇镇、晶桥镇等发展出一批特色休闲农业景区，承接南京中心城区的度假旅游人群，常州天目湖镇、戴埠镇等充分利用优越的山水资源进行全域旅游开发，也已成长为长三角地区生态旅游、康养度假的重要目的地。

调研小城镇年三次产业占比

江苏省年淘宝镇散点与核密度分布图

从不同类型小城镇产业发展来看，重点镇第二产业突出，特色镇第三产业发展比较显著，一般镇在产业发展方面也不乏亮点，如高邮的送桥镇、常州雪堰镇虽然未被列入重点镇和特色镇，但其产业发展呈现总产值高、年增长率高的典型特征。

调研小城镇年三产产值

调研小城镇三次产业产值年均增长率

3.公共服务建设特征与趋势

从不同区域小城镇公共服务发展来看，由于小城镇人口普遍收缩，中小学生生源数量存在显著差异且面临不断流失的压力，约70%的小城镇存在初中生源流失现象。在师资配置方面，小城镇中小学的教职工学生比虽然达到国家相关标准，但教育资源与区域发展不匹配。苏北地区小城镇中小学生源规模较大，师资配置存在不足，部分小城镇中小学教职工学生比明显低于全国平均水平，如睢宁县的李集镇和王集镇等；苏南地区小城镇中小学生源规模不大，加之地区经济发展水平较高，师资配置能满足国家标准。医疗卫生资源配置方面，调研小城镇的医疗资源配置满足国家标准，医疗能级差距不大，但医疗资源与区域发展不匹配。苏南地区小城镇经济社会发展水平较高，医疗卫生条件改善明显，苏中、苏北地区每千人床位数与每千人医护职工数基本持平，服务水平有待提升。

调研小城镇中小学生人数

调研小城镇中小学职工学生比

调研小城镇千人床位数和千人医护职工数

从不同类型小城镇公共服务发展来看，重点镇、特色镇和一般镇在中小学生源数量上差异不大，但重点镇初中生源流失更严重。在基础教育方面，调研16个重点镇中，约63%的重点镇存在小升初生源流失现象，经调查专访相关镇干部群众发现，重点镇的一些乡镇企业家和富裕家庭不满足小城镇的教育条件，倾向选择县城或中心城市更加优质的教育资源。在医疗服务方面，重点镇和特色镇的医疗卫生资源配置显著高于一般镇。

调研小城镇中小学生人数与学制差值

调研小城镇千人床位数与千人医护职工数

4.人居环境发展特征与趋势

从不同区域小城镇人居环境发展来看，小城镇人居环境建设水平与经济社会发展水平密切相关，总体上苏南地区小城镇人居环境建设水平更高。在乡村振兴战略的推动下，乡镇生态资源价值的凸显也开始吸引越来越多的城市资本下乡进行开发建设，因此往往生态资源良好的小城镇在美丽乡村建设和全域旅游方面成果显著。苏北农房改善作为江苏省在苏北地区大力推动的民生工程，正推动着苏北地区人居环境的大幅改善。

不同类型小城镇人居环境发展来看，重点镇和特色镇的建设通常具有一定程度的政策倾斜，人居环境建设品质相对较高，如南京市白马镇、常州孟河镇、睢宁沙集镇等。同时，大部分特色镇的旅游产业定位（如溧阳天目湖镇），往往对人居环境建设、城镇风貌管控也有更高要求；而经济发展水平不高的一般镇，缺乏政策补贴，自身实力也不足，在人居环境建设上投入有限。

二、小城镇发展总体判断

1.人口收缩是小城镇发展面临的最大挑战

根据实地调研和相关统计数据对比，江苏以大城市、特大城市优先发展带动的城镇化政策与三大都市圈建设战略成效显著，人口向都市圈、中心城市集聚的特征非常明显，而三大都市圈以外地区的人口则呈现明显的收缩趋势。江苏省大部分小城镇人口处于收缩状态，人口老龄化相当严重，在全省城镇化率已经达到73.44%的新历史阶段，如何优化城镇体系结构与城乡人口结构是直面收缩过程中最大的挑战。

2.小城镇产业多元化发展趋势显著

小城镇在江苏省工业化与城镇化进程中始终扮演着重要角色，随着省域城镇化格局的日益清晰，不同区位、不同资源禀赋的小城镇的发展目标与路径也日益清晰，产业多元化发展趋势已经显现。江苏省小城镇产业发展始终具有活力与创新力，具有良好的自下而上的发展传统，在新时期也有新的解读。大量小城镇充分抓住了互联网新经济的发展机遇，形成如闻名全国的“沙集模式”等，为江苏小城镇产业的多元化发展贡献了新的类型和路径。

3.重点发展小城镇的扶持政策有待加强

自年以来，江苏规划择优培育的重点镇与特色镇曾经几次调整，从省市各级层面均给予了一定的资金和政策支持。但近年来，与轰轰烈烈的村庄人居环境改善和乡村建设相比，小城镇受到的